B类

粤海渔复〔2018〕360号

黄鑫代表：

您提出的《关于广东省保护性开发无居民海岛的建议》收悉，经综合省财政厅、国土资源厅、住房城乡建设厅、林业厅和旅游局等单位意见，现答复如下：

您所提的建议从不同角度反映了全国及我省海岛管理和开发的现状，指出了我省无居民海岛开发建设过程中存在的问题，并提出了推动无居民海岛保护与开发利用工作的具体建议。您指出的问题具有普遍性和客观性，所提的建议具有针对性和可操作性，对进一步加强我省无居民海岛保护与开发利用具有重要的现实意义和参考价值。

省海洋与渔业厅和省有关部门高度重视您所提建议的办理工作，对于完善法律法规，加强规划引导，创新管理体制机制的建议，已列入省海洋与渔业厅年度工作计划。对于加强基础设施建设投入，政府出台政策扶持；严格控制工业性开发；坚持“一岛一特色”开发模式 ，打造海岛旅游精品；注重生态保护与生态修复，严格控制对海岛生态环境有影响和改变的开发等建议，省海洋与渔业厅和省有关部门将列入规划逐步解决。

一、取得的成效及办理措施

（一）关于完善法律法规，加强规划引导，创新管理体制机制的建议。

1. 完善法律法规，加强规划引导

省海洋与渔业厅将制订《广东省海岛管理条例》《广东省无居民海岛开发利用审批具体办法》《广东省招标拍卖挂牌出让无居民海岛使用权管理试行办法》《广东省海岛保护规划》和推动出台《珠海经济特区海域海岛保护与利用条例》《珠海市无居民海岛开发利用管理暂行规定》列入2018年度工作计划。目前各项工作均取得了阶段性成效。

（1）制订《广东省海岛保护条例》。省海洋与渔业厅牵头起草了《广东省海岛管理条例》，已按程序上报省政府审定。该条例对海岛规划、海岛保护、海岛开发利用管理，特别是对无居民海岛开发建设涉及的规划、报建、施工许可、环保、消防、竣工验收以及无居民海岛使用权、建筑物、构筑物物权登记等作出具体规定。该条例出台后将有效解决您反映的无居民海岛开发建设过程中“无法可依”或“无规可循”，相关部门无法受理审批的问题。目前，该条例已被列入省人大2018年立法计划预备项目。

（2）制订《广东省无居民海岛开发利用审批具体办法》。根据国家海洋局印发的《无居民海岛开发利用审批办法》有关规定，省海洋与渔业厅牵头起草了《广东省无居民海岛开发利用审批具体办法》，明确我省无居民海岛开发利用申请审批的适用范围、审批权限、申请材料、审批程序、批复登记、开工建设等具体细则。该办法已征求沿海市政府、省直有关部门意见，并已向社会公开征求意见，目前正按程序报省法制办审查。

（3）制订《广东省招标拍卖挂牌出让无居民海岛使用权管理试行办法》。根据中办、国办印发的《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》，为落实好无居民海岛使用权市场化出让试点工作，省海洋与渔业厅牵头起草了《广东省招标拍卖挂牌出让无居民海岛使用权管理试行办法》。该办法明确旅游、交通、工业、渔业等经营性用岛应当通过招标、拍卖、挂牌等方式取得无居民海岛使用权，同时对无居民海岛使用权出让方案的制定、出让价款评估、出让程序和无居民海岛使用金缴纳等作出明确规定。该办法已征求沿海市政府、省直有关部门意见，并已向社会公开征求意见，目前正按程序报省法制办审查。

（4）编制《广东省海岛保护规划》。根据《全国海岛保护规划》、《全国生态岛礁工程“十三五”规划》和国家海岛地名普查最新成果，省海洋与渔业厅正在组织编制《广东省海岛保护规划》（2017-2025年），规划重点明确我省有居民海岛和无居民海岛的保护分类、保护措施，明确每个海岛的功能定位，并提出一系列海岛保护重点工程，将为我省海岛保护与开发利用提供重要依据。省海洋与渔业厅已就该规划内容征求了沿海各市政府和省有关部门的意见，目前在作进一步修改完善。

（5）推动珠海市出台海岛保护与利用地方性法规。为切实解决我省首个以市场化方式出让的无居民海岛——珠海三角岛开发建设过程中遇到的实际问题，省海洋与渔业厅积极指导推动出台《珠海经济特区海域海岛保护与利用条例》和《珠海市无居民海岛开发利用管理暂行规定》。《珠海经济特区海域海岛保护与利用条例》已经珠海市政府常务会议审议，并经珠海市人大常委会第一次审议，近期将进行第二次审议。《珠海市无居民海岛开发利用管理暂行规定》已完成起草工作，待《珠海经济特区海域海岛保护与利用条例》出台后即可按程序报批。该条例和规定的出台，将有效解决三角岛开发建设过程中遇到的相关部门对规划、报建、施工许可、质量监管等事项审批“无法可依”或“无规可循”的问题，也将为完善我省无居民海岛相关法律法规提供有益的经验。

2. 创新管理体制机制，推动“放管服”改革

在省委、省政府的高度重视和正确领导下，省海洋与渔业厅、国土资源厅等部门密切合作，大力推动无居民海岛使用“放管服”改革，完善无居民海岛产权登记制度，取得了初步成效。

（1）推动无居民海岛使用“放管服”。为推动我省无居民海岛使用“简政放权、放管结合、优化服务”，省政府办公厅印发了《关于推动我省海域和无居民海岛使用“放管服”改革工作的意见》，其中明确省政府委托省海洋与渔业厅行使省级无居民海岛使用审批权限；将广州、深圳辖区内无居民海岛省级行政职权事项调整由广州、深圳市实施。该意见提出，探索凭无居民海岛使用手续办理基本建设手续的实施机制；用岛项目如需凭土地使用权证书办理建设工程规划许可、施工许可及其他建设项目审批、监督、验收、登记手续的，海岛使用权人可凭无居民海岛不动产权证书办理。省海洋与渔业厅认真做好省政府委托的无居民海岛省级审核审批工作，着力简化优化用岛服务流程，完善用岛服务事项目录和办事指南等，于2018年4月9日印发并实施《bet20365网址行使省级海域和无居民海岛审批权限工作细则（试行）》。

（2）完善无居民海岛产权登记制度。目前，《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》均对包含无居民海岛在内的海域使用权不动产登记事项作了明确规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第五十四条规定：申请无居民民海岛登记的参照海域使用权登记有关规定办理；第五十五条、五十六条、五十七条、五十八条、五十九条对海域使用权首次登记、变更登记、转移登记以及注销登记的情形和应当提交的申请材料均作出明确规定。按照上述文件规定，申请无居民海岛使用权首次登记，提供相应的用岛批准文件、宗海图、界址点坐标、海岛使用金缴纳凭证等资料即可办理。各地不动产登记机构均按照上述文件规定办理无居民海岛使用权不动产登记。目前，省国土资源厅正在抓紧制定海域、无居民海岛使用权不动产登记操作指南和登记范例，指导各地规范开展海域、无居民海岛不动产登记工作。

您提出建立由地方政府主导，相关部门参与的海岛管理联席会议制度的建议很有建设性。目前省政府已成立了以省长为组长，省直有关部门主要负责同志为成员的省海洋工作领导小组，涵盖了海岛管理联席会议的功能。

（二）关于加强基础设施建设投入，政府出台政策扶持的建议。

目前，国家在海岛基础设施建设方面已出台相关政策。2017年12月，国家发展改革委、国家海洋局联合印发的《海岛海水淡化工程实施方案》明确，支持在面积较小、人口分散、常住人口1000人以下的有居民海岛和具有战略及旅游价值的无居民海岛，建设小型海水淡化装置，逐步形成以海水淡化为主要供水方式的供水结构。对于离大陆较近的缺水小岛，鼓励独立安装依靠市政电网供给的海水淡化装置。针对地理位置偏远、人口稀小、没有外联电网不具备传统发电能力的小型海岛，鼓励发展与太阳能、风能、海洋能等可再生能源相结合的小型海水淡化装置。

2018年1月，中国人民银行、国家海洋局等8部委联合印发的《关于改革和加强海洋经济发展金融服务的指导意见》明确，鼓励银行业金融机构按照风险可控、商业可持续原则，开展海域、无居民海岛使用权抵押贷款业务。加快推动海水淡化及综合利用等新兴产业发展，促进海洋科技成果转化。积极开发适合滨海旅游等特点的金融产品和服务模式。加快在海水淡化等领域规范推广政府和社会资本合作模式。

2018年2月，国家海洋局下发《关于进一步推进生态岛礁工程实施的指导意见》明确，对于已被纳入生态岛礁工程的项目，具备项目建设基础或已开工建设的计划单列市和市区（地市级）人民政府，可申请中央海岛和海域保护资金给予奖补；对无规划计划、无资金投入、无建设基础的，中央财政不予支持。我省12个海岛列入全国生态岛礁工程项目库，其中珠海市三角岛已被纳入“十三五”生态岛礁工程计划中科技支撑类项目。

1. 关于提供基础设施建设资金贴息或优惠贷款的建议。《广东省人民政府印发广东省省级与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知》（粤府〔2017〕27号文）规定，“逐步将……公共设施管理、市政交通……以及区域内污水和垃圾处理等环境综合整治等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务，确定为市县的财政事权。”无居民海岛基础设施投入属市县政府财政事权和支出责任范畴，应由相关市县研究解决处理。对于符合省级基础设施建设资金贴息支持范围的无居民海岛建设项目，可向省级主管部门提出申请。

2. 关于设立海洋生态环境保护专项基金的建议。按照财政部《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）关于“各级财政部门应当控制政府投资金基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金”的规定，目前我省已设立了可用于环境保护方面的政策性基金，不宜重复设立。

3. 关于奖励生态修复性开发的建议。按照《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）关于“推进专项收入统筹使用。三年内逐步取消一般公共预算中以收定支的规定……新出台的税收收入或非税收入政策，已颁布的规定以收定支、专款专用”的规定，无居民海岛使用金作为政府非税收入，不宜再采取返还政策或规定其使用范围。按照《广东省人民政府关于印发广东省省级财政专项资金管理试行办法的通知》（粤府〔2016〕86号）有关规定，严格控制专项资金数量和规模，不得每办理一项工作或开展一项事业都设立一项专项资金。无居民海岛的生态复绿、岸线修复等费用，应按照“谁开发破坏，谁修复赔偿”的原则，由无居民海岛开发使用者承担，并在相关同意出让、使用无居民海岛的文件(合同)中明确。

（三）关于严格控制工业性开发的建议。

目前国家和省对无居民海岛用于工业性开发有严格的控制。《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》明确，要以生态保护优先和资源合理利用为导向，对需要严格保护的无居民海岛，禁止开发利用；对可开发利用的无居民海岛，通过有偿使用达到尽可能少用的目的。《广东省海岛保护规划（征求意见稿，2017-2025年）》对工业用岛提出具体的规范要求，即严控“三高”项目上岛，加大项目工程的生态环保工艺监管力度，上岛项目需具备国际先进低碳、环保技术能力；严格控制用岛规模；海岛工程建设与生态保护措施同步进行，限制敞开式仓储模式，减少对海岛地形、地貌和原生植被等的破坏，严格限制开山平地，加大工程建设和生产造成的岛体破坏的整治修复力度；严格做好海岛及周边海域生态环境的保护，规范项目建设及运营期的环境保护行为及要求，依法依规处理海岛垃圾、污水等。

目前沿海各市均未在无居民海岛上设置采矿权，省国土资源厅将在全省矿产资源规划修编中，严格限制在无居民海岛上开发矿产资源。省林业厅将严把建设项目使用林地审核审批关，从严控制经营性项目、工业项目、房地产项目和采石采矿项目使用无居民海岛上的林地，严格控制采伐无居民海岛上的林木，妥善解决历史用岛林地林木权属等问题。省海洋与渔业厅在项目用岛的审核把关上，将按照有关规定和要求做到“三个严”：一是严控海岛自然岸线开发利用，严守海岛自然岸线保有率不低于85%的目标，保持现有砂质自然岸线长度不变，实施生态红线保护制度。二是严格执行国家海岛保护名录。三是严格审查无居民海岛开发利用项目和开发利用具体方案等材料。

（四）关于坚持“一岛一特色”开发模式 ，打造海岛旅游精品的建议。

加强海岛保护与利用，促进海岛旅游发展，是促进我省滨海旅游提质升级的重要手段，也是满足人民群众多元化旅游需求的必然要求。2015年,经省政府批准同意，省海洋与渔业厅和省旅游局联合印发了《关于切实加强海岛保护有序发展海岛旅游的意见》，提出要按照“一岛一规划，一岛一主题，一岛一特色”的模式，对可利用海岛设定投资规模，明确建设内容、生态保护要求和建设期限等，坚持高标准规划利用。2017年，省政府印发《广东省人民政府关于印发贯彻落实国家〈“十三五”旅游业发展规划〉实施方案的通知》（粤府函〔2017〕39号），对大力发展滨海旅游提出了明确要求，提出要加快海域、海岛、海岸带立体开发，推进一批滨海海岛旅游目的地建设，其中包括横琴岛、海陵岛、月亮湾、南澳岛等。

2018年3月7日，省海洋与渔业厅和省旅游局签订合作框架协议，提出“六个共同”合作事项。一是共同打造特色海洋小（城）镇。打造一批以沙滩、海岛、滨海湿地、休闲渔港、海洋文化、渔村民俗等为特色的海洋小（城）镇、美丽渔村。二是共同推动休闲渔业发展。大力探索发展休闲渔业，开拓休闲渔业新业态，开发休闲渔业新种类，不断丰富渔业的休闲功能和文化内涵，拓展渔业发展新空间。推动发展渔村游、渔家乐、渔之旅等主题旅游项目。三是共同推动海岛旅游发展。联合制定《广东省海岛旅游发展总体规划》，优化海岛旅游资源，培育和发展海岛旅游精品线路和品牌。科学合理开发利用无居民海岛资源，推进无居民海岛旅游向高端生态型发展。四是共创平安美丽滨海景区。共同推动海洋预报监测体系建设，在滨海景区发布海洋气象预报和海洋环境监测信息，为游客提供有针对性的海洋减灾服务产品，打造平安美丽的滨海旅游景区。五是共同加强滨海旅游宣传。以建设粤港澳大湾区为引领，在持续打造中国海洋经济博览会、广东国际旅游产业博览会、广东21世纪海上丝绸之路国际博览会、广东旅游文化节等平台基础上，研究推动在珠海市举行首届广东（中国）海岛旅游产业博览会。六是共同加快滨海海岛旅游项目建设。鼓励滨海海岛旅游项目加快建设，对列入省级旅游相关规划的重点滨海海岛旅游项目，建立公共码头建设审批、海域使用审批和无居民海岛使用审批等用地用海绿色通道。

目前，省海洋与渔业厅、省旅游局已联合编制了《广东省海岛旅游发展总体规划》，正在按程序报省政府审批。我省海岛旅游发展取得了可喜成效，阳江海陵岛被评为“国家蓝色旅游示范基地”；海陵岛“大角湾海上丝路旅游区”成功创建国家5A级旅游景区，成为我省首个滨海类国家5A级旅游景区和全国唯一以海上丝路为主题的5A级景区；珠海横琴新区积极探索休闲旅游发展新模式，积极争取“国家国际休闲旅游岛”称号。

（五）关于注重生态保护与生态修复，严格控制对海岛生态环境有影响和改变的开发的建议。

无居民海岛是国家宝贵的自然资源，坚持以保护为主、适度开发利用的原则。为加强海岛生态保护与生态修复，国家海洋局先后印发了《全国生态岛礁工程“十三五”规划》和《关于进一步推进生态岛礁工程实施的指导意见》，明确要建立全国生态岛礁工程项目库，选取典型海岛实施权益维护、生态景观、科技支撑等工程（我省共有12个海岛被列入了全国生态岛礁工程项目库），以改善海岛生态环境和基础设施，恢复受损海岛地形地貌和生态系统。省海洋与渔业厅一直高度重视做好海岛生态保护与生态修复工作，对于原生态保护较好或生态资源珍贵的海岛，实行严格保护；对于历史原因造成生态破坏严重的海岛，结合生态修复进行适度有序地开发利用；同时，加强海岛执法巡查及监视监测，严厉打击非法用岛和破坏海岛生态环境的行为。

1. 组织开展海岛生态整治修复。省海洋与渔业厅先后组织实施深圳小铲岛、内伶仃岛、东莞威远岛、阳江南鹏岛、江门下川岛、汕头南澳岛、湛江硇洲岛、北莉岛、六极岛、潮州西澳岛、汕尾龟龄岛、小岛、遮浪岩等15个海岛生态修复整治项目。其中龟龄岛修复项目是国家实施的第一批生态保护与利用示范项目之一，是我省乃至国家海岛生态整治修复的典范。在龟龄岛工程项目实施过程中取得了以下好的经验和做法：一是建立了以政府为主导的工作机制。建立了以市政府为主导、相关部门参与的联席会议机制，集中研究解决龟龄岛保护与开发利用示范项目建设问题，全面统筹协调龟龄岛开发利用工作，基本做到各部门职责清晰，责任清楚，有效推进项目顺利实施。二是注重对生态的保护。着力把“生态岛礁”的理念贯穿于建设的全过程，注重对岛上植被的保护，加强对沙滩的有效养护，并因地制宜建设一座污水处理站和垃圾处理站。同时，建设了海岛监测站，加强对海岛生态环境监视监测和评估。三是突出科技领先。在用水、用电保障方面，都采用适合海岛环境的最新海水淡化和高效率转化的光伏技术，突出科技领先示范。

2. 依法推进无居民海岛使用。自2010年《海岛保护法》出台以来，我省出让了珠海市大三洲、小三洲、三角岛等3个无居民海岛使用权。其中三角岛是我省首个以市场化方式出让的海岛，为我省无居民海岛保护和合理利用开创了新模式。一是保护利用模式创新。利用“公益+旅游”的模式，通过政府和企业的合作，共建共享海岛公共基础设施建设，同时在海岛旅游产品开发中整治修复海岛生态，达到岛绿、水清、滩美效果。二是对市场化出让海岛使用权的方式进行了有效探索。通过顺利完成三角岛部分使用权的挂牌转让工作，为建立我省市场化配置无居民海岛使用权制度、程序和方法积累了宝贵的实践经验。

3. 加强海岛执法巡查及监视监测。在国家海洋局的支持下，省海洋与渔业厅完成了我省7个领海基点保护范围的划选任务，在江门的围夹岛和珠海的佳蓬列岛、揭阳的石碑山角安装了视频监控设备；建立了县级以上常态化海岛监视监测体系和领海基点监视监测系统，对领海基点所在海岛、已开发利用的无居民海岛作为重点监视监测对象，利用卫星遥感、无人机等手段，对海岛进行动态监管。各级海监部门建立了海岛常态化执法检查和监视监查制度，以无居民海岛专项执法行动为契机，结合“碧海”和“海盾”专项执法行动，开展不定期执法检查，及时发现、制止和严厉打击采石、采沙、未经许可开展生产建设活动等非法用岛和破坏海岛及其周边海域生态环境的行为。

二、下一步工作计划

（一）省海洋与渔业厅将牵头抓紧推动相关法律法规和规划出台，进一步完善海岛管理体制机制。争取《广东省海岛管理条例》、《广东省无居民海岛开发利用审批具体办法》、《广东省招标拍卖挂牌出让无居民海岛使用权管理试行办法》、《广东省海岛保护规划》和《珠海经济特区海域海岛保护与利用条例》、《珠海市无居民海岛开发利用管理暂行规定》早日印发实施，进一步明确海岛保护与开发利用管理职责和操作细则，加强对无居民海岛保护与开发利用的规划和监管。

（二）省海洋与渔业厅将会同有关单位指导各地加大对海岛基础设施建设的投入。大力支持有居民海岛和可开发利用无居民海岛交通、供电、供水、环保等基础设施建设，努力构筑布局合理、结构优化、设施先进、环保低碳的海岛基础设施体系，保护海洋海岛生态环境，促进海岛绿色发展。

（三）省海洋与渔业厅将严把海岛使用审核审批关，严控工业性开发和房地产开发用岛。严格开展海岛使用项目论证，杜绝对海岛植被、岛体及周边海洋生态环境造成重大破坏的采矿、采砂行为，严格控制高耗能、高耗水、重污染的工业开发和商业性房地产开发。严格执行海洋生态红线制度，按照“严标准、限开发、保生态、抓修复、减排放、控总量、提能力、强监督”的总体思路，认真保护目前保有的海岛自然岸线，切实做到用最严格的制度保护海岛及其周边海域生态环境，保障海岛资源可持续利用。

（四）省海洋与渔业厅将会同省旅游局加快推动海岛旅游发展，坚持“一岛一特色”打造海岛旅游精品。以落实两部门合作框架协议为重点，优化海岛旅游资源配置，科学合理开发利用无居民海岛资源，培育和发展海岛旅游精品线路和品牌，推进无居民海岛旅游向高端生态型发展。大力开发休闲渔业、潜水、海钓、海洋体育等参与性强、富有挑战性的海岛旅游项目，形成以海岛休闲度假和海洋生态旅游为核心的产品体系，不断提高海岛旅游产品质量和国际化水平。

（五）省海洋与渔业厅将会同省国土资源厅、住房城乡建设厅、林业厅等有关部门大力实施海岛生态保护与生态修复，严格控制对海岛生态环境有影响和改变的开发。坚持以保护为主、适度开发利用的原则，开展生态岛礁工程建设和海岛生态修复；高标准规划建设无居民海岛，严格限制在无居民海岛上开发矿产资源，严格控制建设项目使用无居民海岛上的林地；大力推广风能、太阳能、海洋能、海水淡化、智能雨水收集和垃圾无害化处理、污水零污染排放处理及中水回用等技术，促进海岛高质量发展。

专此答复，诚挚感谢您对海岛管理工作的关心和支持。

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2018年6月19日